La renovación urbana en Bogotá: una “apuesta” pendiente

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POR YENCY CONTRERAS ORTIZ /

Aunque todos los planes de ordenamiento territorial en Bogotá se han propuesto la renovación de las zonas deterioradas, estos planes se han quedado en el aire. ¿Por qué?

¿Renovación para Bogotá?

Hace diecinueve años, se expidió el primer Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá, y hace cuarenta años se adoptó el Acuerdo 7 de 1979. Ambas normas buscaron promover la “renovación” o “rehabilitación” de zonas deterioradas de la ciudad y con potencial de densificación.

Hoy, Bogotá cuenta con pocos ejemplos exitosos de “renovación” o “rehabilitación”. Aunque la ciudad es una de las más densas del mundo, esta densificación es desigual por zonas y se ha dado, sobre todo, en áreas de desarrollos de origen informal, desprovistas de los soportes públicos necesarios (como movilidad, espacio público, equipamientos, etc.).

Por eso, la discusión de un nuevo POT hace pertinente evaluar en qué va la renovación urbana de Bogotá. Para comenzar, es importante distinguir dos tipos de renovación urbana:

  • La que pretende reactivar la apropiación social, económica e inmobiliaria y el re-uso de edificaciones —es decir, la revitalización—;
  • La operación buldócer, que consiste en “tumbar y volver a hacer” —es decir, reurbanización de grandes áreas—.

Hasta ahora, Bogotá se ha densificado sobre todo a través de esa segunda forma de “renovación”, pero predio a predio, por ejemplo, tumbando una casa y construyendo un edificio. Esa estrategia, que en este artículo llamaré “cambio de patrón”, a menudo se acompaña de procesos de gentrificación, es decir, de expulsión de los moradores actuales para promover usos más rentables y atractivos para personas de mayores ingresos.

Antes del POT de 2000

El Acuerdo 6 de 1990 definió los programas y planes de renovación urbana de Bogotá, con el fin de promover la reutilización de áreas de la ciudad ya desarrolladas, mediante la reconfiguración urbanística y constructiva con usos intensivos de suelo y mayores aprovechamientos.

Sin embargo, solo se hicieron realidad tres proyectos de renovación urbana:

Nueva Santa Fe. Una intervención en el barrio Santa Bárbara llevada a cabo por el Banco Central Hipotecario —una entidad pública—. Se adquirieron las propiedades de nueve manzanas de viviendas, pero solo lograron cubrirse cinco manzanas.

Parque Central Bavaria. El proyecto inmobiliario fue construido en el terreno que ocupaba la planta cervecera, al frente del actual Museo Nacional.

Parque Tercer Milenio. Por ahora, se trata de una intervención parcial del barrio Santa Inés (antiguo “El Cartucho”). Se compraron las viviendas deterioradas y se construyó un gran espacio público, sin usos o actividades sociales, recreativas o culturales asociadas. Pero las zonas cercanas se deterioraron y necesitaron una posterior intervención (“El Bronx”).

En suma, muy pocos logros para veinte años: un éxito, en el proyecto llevado a cabo por el privado y un fracaso en las iniciativas públicas. Mientras tanto, a finales de los años noventa, se incorporaron a la ciudad más espacios en el suroccidente, lo cual muestra el verdadero incentivo de la política pública y las intenciones de los actores inmobiliarios de la época.

El POT de 2000

El primer POT de Bogotá, su modificación en 2003 y su compilación en 2004, declararon la intención de consolidar un modelo de “ciudad densa y compacta”.

La renovación urbana se delimitó geográficamente en un plano del POT y en la reglamentación de algunas Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ). En ese escenario, la renovación urbana podía darse a través de dos modalidades:

Reactivación, lo que implicaba apenas la aprobación de un proyecto de construcción por parte del curador urbano;

O redesarrollo, mediante el trámite de planes parciales para la reconfiguración urbana del área.

El POT también dio amplio alcance a la figura del “tratamiento de consolidación”. El artículo 355 define el tratamiento de consolidación como una figura que “regula la transformación de las estructuras urbanas de la ciudad que ya se habían desarrollado, con el fin de garantizar unas intensidades de usos del suelo coherentes y acordes con el sistema de espacio público existente o planeado”.

Hasta diciembre de 2017, se habían adoptado diez planes parciales de renovación urbana —149 hectáreas de suelo aproximadamente—, de los cuales solo tres habían iniciado algún desarrollo para 2018:

  • Ampliación de la Clínica Shaio;
  • El Pedregal, para espacios de comercio y servicios, y
  • La Sabana, para viviendas y comercio.

En contraste con estos escasos resultados, entre 2004 y 2016 en el tratamiento de renovación urbana por reactivación se construyeron más de dos millones de metros cuadrados. La renovación urbana por reactivación pretendía revitalizar áreas deterioradas o con potenciales urbanos con densificación, cesiones y generación de nuevo espacio público. Pero en la práctica, este tipo de renovación se ha dado predio a predio, sin nuevos soportes y con edificaciones de pocos pisos en las UPZ.

En contraste, en esos mismos doce años se han construido más de tres millones de metros cuadrados en zonas de casas de una familia que pasaron a ser edificios para al menos cinco o seis familias, o locales comerciales o de servicios.

Este también ha sido un proceso de densificación predio a predio, que no ha mantenido los patrones de edificación, sino que los han transformado radicalmente con edificios de altura, pero sin servicios públicos o soportes suficientes.

Adicionalmente, en este período los demás instrumentos del POT le apostaron a la programación y el desarrollo de las áreas libres en el sur, norte y occidente en la ciudad para construir vivienda social y con pocos incentivos para la renovación o revitalización.

De la misma manera, la demanda de vivienda ha propiciado la ocupación de suelo en la Sabana, en terrenos “baratos” y con desarrollos masivos de vivienda, sin articulación o desarrollo de actividades complementarias en el entorno cercano y que produzcan empleo, espacios de recreación, o acceso a equipamientos (como salud, educación, seguridad, etc.). Más recientemente, entre 2012 y 2016 se registraron esfuerzos importantes por posicionar el Programa de Revitalización Urbana en la agenda gubernamental y crear normas urbanísticas que lo soportaran. Un ejemplo es la Modificación Excepcional del POT (MEPOT).

Pero como la MEPOT fue suspendida por el Consejo de Estado en 2014, la administración distrital expidió, entre otros, el Decreto 562 de 2014. Este decreto redefinió las condiciones para hacer desarrollos en altura, entre las cuales se incorporaron cargas en dinero o suelo. Lo que antes se licenciaba como reactivación y consolidación con cambio de patrón, se podría licenciar con aumento de edificabilidad, pero entregando cargas (como espacio público, vías y equipamientos) y la obligación de vivienda de interés prioritario.

Eso motivó a muchos a iniciar el proceso de licenciamiento para adquirir el derecho de hacer uso de las mayores edificabilidades durante el tiempo de vigencia del decreto. En todo caso, también provocó una polémica frente a la altura y forma de los edificios, las “afectaciones” en zonas exclusivamente residenciales y, sobre todo, la posibilidad de trasladar o pagar en dinero las obligaciones o cargas urbanísticas.

Como consecuencia de esa decisión, en un corto período se recaudaron recursos a través del mecanismo de cargas y beneficios, y aumentaron los índices de construcción de obras nuevas asociadas con usos residenciales. Esto último incluso en aquellas áreas que se habían consolidado como predominantemente comerciales, favoreciendo la integración de funcionalidades urbanas o usos mixtos.

En catorce meses de vigencia del decreto, se licenciaron más de 800 mil metros cuadrados para consolidar estructuras urbanas ya existentes en la ciudad. Así mismo, según la Secretaría Distrital de Planeación (SDP), en 2016 las cargas urbanísticas llegaron a más de 200 mil millones de pesos, y habían dado lugar a grandes edificios.

Dos cambios se evidenciaron: un recaudo importante que no se estaba generando y la dinamización del mercado inmobiliario en zonas consolidadas, involucrando a constructores pequeños y medianos. Sin embargo, sobre los recursos recaudados no hay evidencia de que se utilizaran para crear más espacio público, vías, o equipamientos para atender a la nueva población que llegará a los proyectos aprobados, o para el conjunto de la ciudad.

Así mismo, las normas siguieron estimulando la renovación predio a predio, lo que ha impedido capturar parte del valor de las rentas del suelo en intervenciones pequeñas y dotar inmediatamente de un entorno que mejore la calidad de vida de los habitantes de la ciudad.

Al mismo tiempo, los planes parciales de renovación urbana han sido desaprovechados por la administración pública y los actores inmobiliarios, en parte por las dificultades para su adopción y la gestión del suelo.

El POT de hoy

Hoy, el proyecto de POT desconoce esta realidad y pretende incorporar importantes zonas residenciales a renovación por reactivación, incluyendo conjuntos cerrados y multifamiliares.

Sin duda, eso mantendrá la tendencia del desarrollo predio a predio. Aunque formalmente se orienta la renovación urbana a lo largo de los corredores de transporte público, no se conocen la edificabilidad básica y máxima, ni las obligaciones urbanísticas, ni los procedimientos, estudios técnicos, requisitos y condiciones para la adopción de planes parciales en modalidad de redesarrollo.

La mayoría de los contenidos del POT actual están sujetos a reglamentación, incluido el tratamiento de renovación urbana. Eso quiere decir que la administración pretende que el Concejo deje a la discreción del actual o de los próximos alcaldes la reglamentación de usos del suelo, competencia que la Constitución y la ley entregaron a este cuerpo colegiado.

En suma, avanzar en la renovación o revitalización urbana no ha sido una apuesta en la ciudad y los incentivos y trámites han dificultado su aplicación en la práctica. Este no es solo el caso de la renovación en Colombia; en cualquier En todo caso, la transformación de la ciudad y de sus actividades supone dejar atrás las posiciones dicotómicas entre la expansión y la densificación. Se necesitan visiones “realistas” y concertadas sobre las necesidades de suelo y transformación del espacio con una escala regional, que integren los intereses de los actores y las dinámicas del desarrollo territorial.

En esto juegan un papel importante los municipios vecinos, pero no como “productores” de suelo habilitado para vivienda de la “gran ciudad”, sino como áreas urbanas delimitadas y viables en términos económicos, ambientales, sociales y políticos.

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